Порядок пересмотра и изменения Конституции РФ

За период существования Конституции Российской Федерации внесено немало изменений и поправок. Это связано как с незначительными поправками (например, изменение наименования субъекта), так и с более основательными, влекущими за собой ряд изменений в затрагиваемой сфере (например, объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, увеличение срока полномочий Президента Российской Федерации и т. д.). Рассмотрим подробнее механизм внесения изменений и поправок в Основной закон страны.
В России предусмотрен особый механизм принятия Конституции и внесения в нее поправок и изменений. По этому поводу дал пояснения Конституционный Суд Российской Федерации, подчеркнув, что поправки в Конституцию Российской Федерации не могут вноситься с помощью принятия федерального закона, так как для внесения поправок необходима более сложная процедура в силу указания на это ст. 108 и 136 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, Президент Российской Федерации уполномочен отклонить федеральный закон на стадии его утверждения, что не предусмотрено при принятии федерального конституционного закона о поправках к Конституции Российской Федерации.
Анализ гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» Конституции Российской Федерации позволяет в первую очередь выделить субъектов, управомоченных вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации к ним относятся: «Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы».
Как отмечает П. А. Астафичев, возникает некоторая «неопределенность в вопросе о том, в какой орган должны вноситься предложения, указанные в ст. 134». Данное суждение не является бесспорным, так как Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» закрепляет, что «предложения о поправке к Конституции Российской Федерации вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации».
В ст. 135 Конституции Российской Федерации говорится о том, что предложение о внесении изменений в гл. 1 «Основы конституционного строя», 2 «Права и свободы человека и гражданина» и 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» Конституции Российской Федерации рассматриваются Конституционным Собранием при условии, что «данное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Далее в ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации говорится о том, какие действия совершаются в случае поддержания предложения о внесении изменений в гл. 1, 2 и 9. Конституционное Собрание принимает одно из двух возможных решений:
1. Подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации.
2. Разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на референдум.
Однако несмотря на предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность внесения изменений в рассматриваемые главы, нужно признать, что они являются «особо» защищенными. Дело в том, что в системе государственной власти отсутствует такой орган, как Конституционное Собрание. Кроме того, не принят федеральный конституционный закон, регламентирующий правовой статус, полномочия, состав, порядок образования или прекращения деятельности и иные вопросы, связанные с деятельностью Конституционного Собрания.
Орган, похожий по своим полномочиям на Конституционное Собрание, созывался за всю историю конституционализма только один раз.
Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин в 1993 г. собрал Конституционное совещание, в состав которого вошли делегаты политических партий, представители региональных и федеральных органов власти, религиозных организаций и общественных движений. Данный орган фактически и создавал Конституцию, по которой Российская Федерация живет с 1993 г.
Вопрос о принятии закона, регламентирующего правовой статус Конституционного Собрания, неоднократно обсуждался в высших органах государственной власти. Так, в марте 2012 г. Д. А. Медведев поручил администрации президента «подумать о разработке соответствующего закона». В сентябре 2015 г. законопроект был подготовлен и внесен на рассмотрение в Государственную Думу. Однако в первом чтении он был отклонен.
По нашему мнению, подобные пробелы, существующие в тексте Основного закона, недопустимы. Наличие пробелов не может оправдываться никакими доводами, в том числе доводами, призванными оправдать устойчивость конституционного строя и стабильность политического курса в стране.
Таким образом, одним из наиболее важных свойств Конституции любого современного государства является ее стабильность, устойчивость к изменениям. В первую очередь это обусловлено самим содержанием основного закона, которое включает в себя наиболее фундаментальные положения государственно-правового устройства, а именно: конституционный строй государства, правовой статус человека и гражданина, систему органов государственной власти. Таким образом, частое изменение основных положений Конституции чревато дестабилизацией политической и правовой систем государства.
Большинство исследователей относят Конституцию Российской Федерации к числу так называемых «жестких» конституций, то есть для внесения в нее поправок или ее пересмотра предусмотрен особый усложненный порядок, который изложен в девятой главе основного закона.
Представляется необходимым провести грань между понятиями «пересмотра» Конституции и «внесения поправок» в нее.
В первом случае подразумевается внесение изменений в основополагающие главы российской Конституции, что в свою очередь приведет к изменению и иных конституционных норм. В этом случае, согласно Конституции, созывается специальный орган – Конституционное Собрание, которое уполномочено либо оставить основной закон без изменений, либо разработать проект новой Конституции. Таким образом, внесение изменений в 1, 2 и 9 главы Конституции возможно только посредством принятия нового основного закона.
Внесение поправок же осуществляется применительно к 3-8 главам Конституции, дополнительно регламентируется федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и происходит в форме принятия соответствующего федерального конституционного закона.
Еще одной формой преобразования Конституции Российской Федерации является внесение изменений в 65 статью, которая определяет субъектный состав федерации. Такие изменения осуществляются в упрощенном порядке и вносятся на основании федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».