Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере Нижегородской области

С учетом существующей в теории и практике правового регулирования путанице рассматриваемых в данном вопросе юридических терминов (дефиниций) необходимо отметить, что применительно к настоящей проблематике «под предметами ведения понимают определенные в Конституции РФ и законодательстве группы (сферы, области) общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено к компетенции соответствующих публично-территориальных образований или их совместной компетенции». Юридический термин «полномочия» применим к характеристике одного из важнейших признаков правового положения органа публичной власти (государственной или муниципальной) и представляет собой совокупность закрепляемых в Конституции РФ и законодательстве прав и обязанностей этого органа, необходимых для реализации своего функционального назначения по предметам ведения соответствующим определенному публично-территориальному образованию.
Важно отметить, что в ст. 76 Конституция РФ устанавливаются правовые основы разграничения правотворческих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по указанным предметам ведения. Так, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними закон и иные нормативные правовые акты субъектов.
Рассматриваемый конституционный принцип детализируется и конкретизируется в главе IV. 1. «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В целях такого рода разграничения полномочий указанный Федеральный закон детально регламентирует:
– правовые основы определения полномочий органов государственной власти субъекта РФ по соответствующим предметам ведения (ст. 26.1);
– правовые основы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по соответствующим предметам ведения (ст. 26.2, 26.3, 26.3-1);
– правовые основы определения эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ (ст. 26.3);
– правовые основы участия органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения (ст. 26.4);
– принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7);
– принципы и порядок заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти (ст. 26.8);
– порядок временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ (ст. 26.9).
Рассматриваемый принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ предусматривает договорный характер взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ. Конституция РФ предусматривает возможность заключения двух видов договоров:
а) между Российской Федерацией и субъектом РФ о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11);
б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъекта РФ о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).
Вместе с тем, в вышеуказанном законе фактически отсутствуют детально урегулированные полномочия уровня субъектов РФ. Вряд ли современные российские условия позволят рассматривать данный подход законодателя как возможность собственного, свободного усмотрения в соответствующих сферах. Согласимся, что «это серьезный недостаток данного федерального акта, который не раскрывает и механизмов взаимодействия, координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти, а также их территориальными органами».
Ещё один весьма важный вопрос – это новелла российского законодательства – институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, которое введено Федеральным законом № 136-ФЗ в качестве одного из направлений реформирования местного самоуправления.
Так, в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ и ч. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ регионам предоставлена возможность своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Такое перераспределение осуществляется на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а сами законы вступают в силу с начала будущего финансового года. Отдельно в указанных нормах оговаривается, что не подлежит перераспределению ряд полномочий органов местного самоуправления, связанных с уставом муниципального образования, его бюджетом, структурой органов, изменением границ, муниципальной собственностью и некоторыми другими сферами.
В том же году был принят Федеральный закон № 485-ФЗ, которым внесены соответствующие поправки в 13 федеральных законов, в том числе Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и др. Изменения заключались в добавлении в каждый из 13 федеральных законов статьи, предоставляющей субъектам РФ право перераспределять полномочия в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ.
При этом Комитет ГД ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не раз пояснял, что перераспределение полномочий возможно только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. В итоге Федеральным законом № 494-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ внесено изменение, согласно которому перераспределение полномочий возможно только в случаях, установленных федеральными законами. В связи с этим более осмысленным стало и принятие Федерального закона № 485-ФЗ. Однако вызывает недоумение, почему это изменение внесено только в Федеральный закон № 131-ФЗ, в то время как ч. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ осталась нетронутой.
Дело в том, что на федеральном уровне отсутствуют какие-либо критерии, на основании которых должно осуществляться перераспределение полномочий, что позволило регионам перераспределять полномочия по своему усмотрению, не учитывая мнения населения соответствующего муниципального образования. А если учитывать буквальное содержание положений ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, в пользу органов государственной власти субъектов РФ могут быть перераспределены все допустимые полномочия из законов, перечисленных в Федеральном законе № 494-ФЗ.