Метод государственного принуждения в российском праве

Следует отметить, что до настоящего времени не существует однозначного определения термина «должностное лицо». Определение, данное в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ), устанавливает, что должностными лицами признаются лица, «осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
В примечании к ст. 318 УК РФ раскрыто содержание понятия «представитель власти». Им является «должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся у него в служебной зависимости».
При сопоставлении этих определений выявляется их неопределенность и тавтологичность:
– представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо – это лицо, осуществляющее функции представителя власти.
Поэтому указанные определения вызывают сомнение в возможности их применения во всех отраслях права.
Рассмотрим мнения некоторых авторов на этот предмет, но прежде отметим, что ст. 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях понятие должностного лица трактует аналогично УК РФ. Под должностным лицом понимается лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Таким образом, по административному законодательству, должностное лицо может обладать полномочиями внутриведомственного характера и иметь исключительно внешне властные полномочия.
Дискуссия о понятии должностного лица и представителя власти, их различии и соотношении ведется со второй половины XX века.
В теории административного права в то время не было выработано согласованной позиции по понятию должностного лица и представителя власти.
Из позиций некоторых авторов вытекает, что должностными лицами являются государственные служащие, обладающие распорядительными полномочиями внутриведомственного характера.
Другие ученые в качестве отличительной особенности должностных лиц называют наличие у них распорядительных полномочий, независимо от того, имеют последние внутриведомственный характер или осуществляются по отношению ко всем гражданам.
В.М. Манохин, Ю.М. Козлов и другие считают, что полномочия, которыми наделены представители власти, носят именно публичный характер, поскольку касаются лиц, не связанных с ними служебными отношениями. Отдельные авторы полагают, что понятие «должностное лицо» включает в себя понятие «представитель власти», поскольку последнее рассматривается ими в узком смысле.
Г.И. Петров рассматривает понятие представителя власти в широком смысле, т.е. представитель власти наделен властными полномочиями не только внутри своего аппарата, но и вне данного органа по отношению к субъектам, не подчиненным им по службе.
Позднее также исследовалось понятие должностного лица и представителя власти.
А.Ю. Якимов применительно к административной юрисдикции считает, что логичным является узкое толкование рассматриваемых понятий, что позволяет более полно определить правовой статус того или иного лица. Например, начальник городского (районного) отдела внутренних дел является одновременно должностным лицом, поскольку обладает властными полномочиями по отношению к подчиненному ему аппарату, и представителем власти, когда выступает в качестве субъекта административной юрисдикции. В этой связи В.И. Новоселов писал, что под субъектами административной юрисдикции следует иметь в виду не должностных лиц, а представителей власти.
Ю.Н. Старилов, проанализировав законодательство, детально определил функции должностных лиц и представителей власти. В общем виде это можно выразить в следующем.
Таким образом, понятие должностного лица шире, чем понятие представителя власти, поскольку, кроме внутриорганизационных полномочий, у должностного лица есть полномочия внешне властного характера.
Полностью согласны с данным подходом, если рассматривать указанные понятия в общеправовом смысле.
Но применительно к принуждению в государственном управлении представляется важным выделить самостоятельный статус лица, наделенного полномочиями на применение мер принуждения.
На наш взгляд, логичнее выделять два вида представителя власти: представителя дисциплинарной власти и представителя административной власти.
Представитель дисциплинарной власти наделен властными полномочиями по применению дисциплинарного принуждения в отношении подчиненных по службе.
Представитель административной власти наделен полномочиями по применению административного принуждения вне данного органа по отношению к субъектам, не подчиненным по службе. Деятельность представителя административной власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебной зависимости. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, однако обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу граждан.
При этом в соответствии с мнением Ю.Н. Старилова, представители дисциплинарной власти и представители административной власти являются должностными лицами.