Введение
Для осуществления надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными полномочиями. Эти полномочия реализуются в результате конкретных действий и актов, которые именуются средствами прокурорского надзора.
Средства прокурорского надзора – совокупность правовых приемов, способов действия прокурора для достижения целей и осуществления задач прокуратуры, состоящих из юридических норм, прав, обязанностей и актов правоприменения, предусмотренных законом.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в ходе реализации правовых средств прокурорского надзора.
Целью данного исследования является углубленный анализ действующего законодательства в процессе реализации правовых средств прокурорского надзора.
Содержание указанной цели определило постановку следующих задач:
– исследовать сущность и содержание механизма применения правовых средств прокурорского надзора;
– провести системно-структурный анализ реализации правовых средств прокурорского надзора в ходе выявления правонарушений;
– провести системно-структурный анализ реализации правовых средств прокурорского надзора в ходе устранения и предупреждения правонарушений;
Методологическую основу данной работы составляют общенаучные методы познания, а также специальные: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный и др.
1. Средства выявления правонарушений
К числу важнейших средств выявления правонарушений, относятся истребование актов управления для проверки их соответствия законодательству, требование от органов управления проведения проверок и ревизий, проведение прокурорских проверок, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан; и должностных лиц. Кроме того, выявление нарушений закона зачастую производится прокурором при его участии в производстве дознания и предварительного следствия, а также участии в рассмотрении дел судами.
Истребование актов управления производится прокурорами в связи с наличием сведений о нарушениях законности (устная и письменные формы, применяется в процессе производства прокурорских проверок). Выявлению нарушений законодательства служит требование прокурора от органов управления проведения проверок и ревизий в подведомственных им учреждениях. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор приходит к выводу, что получение данных, необходимых для правильного решения по поступившим сведениям о правонарушениях, находится за пределами его компетенции.
Право прокурора требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений, организаций и подчиненных им должностных лиц. Качество проведения проверок и ревизий во многом зависит от точности и четкости сформулированных прокурором вопросов, которые должны быть выяснены в ходе проверки или ревизии. Важнейшим правовым средством выявлений нарушений законов являются прокурорские проверки. Они проводятся на основании имеющихся сведений о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского вмешательства.
Безусловно, прокурорские проверки – основной способ выявления нарушений закона. Именно в результате проверок принимается большинство решений о применении мер прокурорского реагирования. В зависимости от оснований, послуживших причиной их проведения, следует различать текущие и плановые проверки.
Основную массу проверок составляют текущие проверки. Решение об их проведении прокурор принимает на основании поступающей информации о конкретных фактах нарушения закона. Такая информация содержится в обращениях граждан, поступает от должностных лиц (в том числе и по запросам прокурора), из контролирующих органов, имеется в материалах уголовных, гражданских, административных дел, может быть получена из средств массовой информации. Проверки также проводятся по поручению вышестоящей прокуратуры. В отличии от текущих, плановые проверки уже включены в планы работы прокуратуры на соответствующий период. Проверки не должны планироваться только лишь для отчетности; принимая решение о включении в план той или иной проверки, прокурор должен учитывать состояние законности на проверяемом объекте, накопленную за предыдущий отчетный период информацию, данные предыдущей проверки, результаты рассмотрения протестов и представлений, внесенных по поводу выявленных ранее нарушений закона, планы вышестоящих прокуратур и другие значимые обстоятельства.
Любая проверка включает в себя несколько этапов:
1. подготовка к проведению проверки;
2. проведение самой проверки;
3. составление по результатам проверки справки, обобщения или иного документа;
4. принятие решения о применении мер прокурорского реагирования.
Каждая стадия имеет свои особенности, поэтому необходимо рассмотреть вопросы, возникающие в ходе проверки, поэтапно.
1. Подготовка к проведению проверки.
Должным образом проведенная подготовка во многом определяет успешность самой проверки. Если прокурор приходит на проверяемый объект, не зная точно, что именно он хочет обнаружить, скорее всего, он найдет только то, что должностные лица захотят ему показать. Такая проверка не даст никаких результатов, не поможет устранить нарушения закона, и, рано или поздно, очередные нарушения вынудят прокурора вновь проверять этот объект.
Поэтому руководители прокуратуры должны требовать от своих сотрудников, особенно не имеющих достаточного опыта, чтобы они составляли план предстоящей проверки, который включал бы и также план ее подготовки.
Независимо от обстоятельств, которые необходимо выявить в ходе проверки, подготовительные мероприятия в любом случае должны включать:
– ознакомление с действующим законодательством, регламентирующим деятельность проверяемого органа;
– ознакомление с приказами и указаниями Генерального прокурора, касающимися изучаемого вопроса;
– сравнение статистических данных о деятельности интересующего объекта за проверяемый период и соответствующий период прошедшего года;
– ознакомление с материалами предыдущих прокурорских проверок, справками, обобщениями;
– анализ поступивших в прокуратуру жалоб граждан на действия данного органа и его сотрудников, заявлений и обращений должностных лиц (информация о нарушениях законов, прав и свобод граждан учитывается в книгах учета прокурорских проверок, жалоб и обращений граждан, в соответствующих папках (нарядах);
– изучение иной, имеющейся в прокуратуре города (района) и в вышестоящей прокуратуре, информации.
На основании анализа этой информации прокурор, во-первых, составляет предварительный перечень вопросов, которые необходимо выяснить в ходе проверки, а во-вторых, определяет, какую еще дополнительную информацию, необходимо получить до начала проверки.
Работникам прокуратуры, осуществляющим надзор на данном участке, прежде всего, необходимо знать, где именно они могут получить необходимую информацию. Источниками информации о нарушениях закона, являются многие органы, прежде всего следующие:
– органы внутренних дел, в том числе службы охраны общественного порядка, паспортно-визовая служба, лицензионно-разрешительная служба, пожарный надзор и другие подразделения;
– органы налоговой инспекции;
– органы таможенной службы;
– административные комиссии;
– санитарно-эпидемиологические службы;
– службы судебных приставов;
– органы местного самоуправления и их структурные подразделения;
– городские (районные) комитеты – статистики, жилищно-коммунальные, по управлению имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству и др.
– городские (районные) службы защиты населения, занятости населения;
– различные коммерческие и некоммерческие организации, например общества защиты прав потребителей.
Другие органы и организации также могут предоставить интересующие прокурора сведения. Например, отчет формы 1-АП, который составляется судами по результатам рассмотрения подведомственных им административных дел. В этом отчете указаны данные о рассмотренных делах и административных взысканиях, в том числе наложенных на должностных лиц.
Вступив в должность, работник прокуратуры должен в ближайшее же время выяснить, где и какая ведется отчетность и собираются иные сведения, представляющие для него интерес, а руководитель органа прокуратуры – проверить, все ли возможности для получения необходимой информации используют его починенные.
Конечно, надлежащая подготовка занимает много времени и отвлекает прокурора от текущей работы. Поэтому можно рекомендовать каждому сотруднику прокуратуры, в плане которого стоит проведение проверок, составить специальную таблицу. В таблицу заносят: объект проверки, необходимая информация; источник информации. После того, как таблица будет заполнена, находят совпадающие источники информации. Это позволит прокурору, во-первых: получить из одного источника информацию сразу по нескольким проверкам, а во-вторых – осуществлять подготовку к проверкам постепенно, в процессе своей ежедневной деятельности. При осуществлении возложенных на него функций, прокурор вправе иметь доступ к документам и материалам поднадзорных органов. При этом снятие копий с необходимых прокурору материалов должно производиться безвозмездно, независимо от формы собственности предприятий, учреждений, организаций.
Прокурор так же вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
Однако иногда прокурору отказывают в предоставлении документов или доступе к ним, по причине того, что они содержат государственную или коммерческую тайну. При этом такие отказы во многих случаях не обоснованы. Однако неопытные прокуроры оставляют это нарушение без внимания, соглашаясь с мнением должностного лица, не выполнившего требование прокурора. Чтобы определить законность отказа, прокурор должен обратиться к Федеральному закону Российской Федерации «О государственной тайне», содержащий исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну.
В том случае, если запрашиваемые материалы действительно содержат сведения, составляющие государственную тайну, то истребовавший такие сведения прокурор должен иметь соответствующий допуск, а порядок предоставления этих сведений осуществляется в соответствии с правилами работы с секретными документами.
Что касается тайны коммерческой, то закон определил перечень сведений, которые не могут ее составлять. К ним относятся:
– учредительные документы и уставы предприятий;
– регистрационные удостоверения, лицензии, патенты;
– отчетные данные о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов;
– данные о численности и составе производственного персонала;
– сведения о нарушении правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, несоблюдении условий реализации продукции и иных нарушениях законодательства;
– сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Если прокурору отказывают в доступе к документам, материалам или не исполняют требование об их предоставлении, то, прежде чем принимать меры реагирования, прокурору следует в первом случае – направить требование, а во втором – повторное требование со ссылкой на соответствующую норму закона.
При решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушения закона, необходимо иметь ввиду, что эти лица вправе отказаться от дачи объяснений в силу ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности. Так же надо иметь ввиду, что закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений граждан и должностных лиц. Это право используется лишь в случае нарушения ими законов. Для того чтобы использовать средства и методы осуществления прокурорского надзора с наибольшей эффективностью, прежде всего необходимо определить вид предстоящей проверки. В зависимости от поставленных задач, проверки можно подразделить на следующие виды: комплексные, целевые, сквозные и контрольные.
1. Комплексная проверка ставит своей целью контроль за исполнением широкого круга норм действующего законодательства.
2. Целевая проверка направлена на проверку исполнения какой-либо одной отрасли законодательства – налогового, банковского, регламентирующего определенный вид экономической деятельности и т.д.
3. Если необходимо проверить исполнение законодательства всеми подразделениями или звеньями районного (городского) органа, то проводится так называемая «сквозная» проверка. По своему характеру она может быть как целевой, так и комплексной.
4. Фактическое устранение ранее выявленных нарушений устанавливается в ходе контрольной проверки.
В любом случае, независимо от формы и цели проверки, в ее процессе необходимо выяснить следующие обстоятельства:
– характер допущенных нарушений;
– какой правовой акт, и какие именно содержащиеся в нем нормы нарушены;
– какие обстоятельства способствовали нарушению закона;
– почему выявленное прокурором нарушение не было выявлено контролирующими органами, ранее проводившими проверки.
Это необходимо для того, чтобы впоследствии, при анализе материалов проверки, прокурор мог принять взвешенное и обоснованное решение о применении меры прокурорского реагирования. Насколько разнообразны по своему правовому режиму, компетенции, характеру деятельности и другим характеристикам объекты прокурорского надзора, настолько же разнообразны и обстоятельства, которые необходимо установить в ходе проверки.
Рассмотрим два вида проверок, которые прокурору обязательно придется проводить.
1. Проверка соответствия закону издаваемых правовых актов.
В процессе проверки законности актов необходимо установить следующие обстоятельства:
– уполномочен ли этот орган издавать подобный акт, т.е., не вышел ли он за пределы своей компетенции;
– соблюден ли порядок принятия акта, закрепленный в регламенте (например, имелся ли необходимый кворум для принятия акта представительным органом власти);
– не противоречит ли данный акт другим актам, ранее принятым тем же органом;
– не допущено ли нарушения материального закона;
– не ограничивает ли акт права и свободы граждан или законные интересы юридических лиц;
– не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные законом;
– не разрешает ли акт совершение запрещенных законом действий;
– не содержит ли акт сведений о совершенных преступлениях или правонарушениях.
2. Проверка деятельности органов контроля.
В Российской Федерации имеется не один десяток органов, осуществляющих контроль и надзор. Многие из них осуществляют настолько специфическую, узкоспециализированную деятельность, что без обладания специальными знаниями вряд ли возможно получение достоверной информации. Поэтому при проведении проверки прокурору, скорее всего, придется воспользоваться предоставленным ему правом и потребовать выделения специалиста.
В ходе проведения самой проверки предстоит ознакомиться:
– с приказами, положениями, инструкциями и другими актами, изданными руководителем или руководящим органом;
– с необходимыми для данной проверки журналами, книгами учета, материалами обследований и т.п.;
– с составленными протоколами, актами, предписаниями и постановлениями.
Изучение всех этих материалов необходимо для того, чтобы в случае наличия у проверяемого органа соответствующей компетенции можно было получить ответы на следующие вопросы:
– осуществляется ли надлежащий учет и регистрация поступающих жалоб, заявлений, устных сообщений;
– своевременно ли проводятся проверки с целью выявления, устранения и предупреждения в дальнейшем подобных нарушений;
– всегда ли определяется наличие материального ущерба; возмещается ли ущерб за счет виновных лиц;
– предъявляются ли иски о взыскании с виновных средств для возмещения ущерба. Так, например, в постановлении руководителя (заместителя руководителя) налогового органа, вынесенного по результатам рассмотрения материалов проверки о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения или в постановлении об отказе в привлечении налогоплательщика к ответственности должны быть указаны не только суммы налогов, подлежащие плате в бюджет, но и суммы начисленных пени за несвоевременную уплату налогов;
– осуществляется ли контроль за исполнением выносимых предписаний и постановлений;
– направляется ли в прокуратуру информация, о нарушениях закона. Следует иметь в виду, что на практике такая информация должна указывать на то, что требуется принятие мер прокурорского надзора, поскольку реагирование на подобные нарушения не входит в компетенцию контролирующего органа.
– передаются ли в органы прокуратуры и органы внутренних дел материалы, содержащие сведения о признаках преступлений. При обнаружении в ходе проверки таких материалов прокурор должен их истребовать, провести по ним проверку и принять предусмотренное законом решение.
В процессе прокурорской проверки прокурор знакомится со всеми необходимыми документами и материалами, истребует дополнительные документы, вызывает должностных лиц и иных граждан, требует от них письменных или устных объяснений по поводу нарушений закона.
Правовые средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения определяются законодательством для каждой отрасли прокурорского надзора.
2. Правовые средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения
Правовые средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения определяются законодательством для каждой отрасли прокурорского надзора. К данной группе правовых средств прокурорского надзора относятся:
1) протест прокурора на противоречащий закону правовой акт – акт реагирования, приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом».
Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования прокурора на выявленные нарушения закона. Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене. Сфера применения протеста ограничена только правовыми актами. Высказываемые в теории суждения о возможности опротестования также действий с позиции современного правового регулирования деятельности органов прокуратуры не могут, как представляется, считаться состоятельными.
Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Протест приносится во всех случаях выявления актов, противоречащих закону. Исключение может быть сделано лишь для ситуаций, при которых отмена незаконного акта не может повлечь реальных юридических последствий и по существу будет носить формальный характер.
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протестов, но полномочиями приносить их от своего имени не обладают.
Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор вправе действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.
Определение органа, в который приносится протест, производится прокурором исходя из конкретных обстоятельств, характеризующих состояние законности в органе, издавшем незаконный правовой акт, содержание установленных в акте противоречий и актуальность их устранения, масштабы распространенности нарушений, представленных в подлежащем опротестованию акте. Протест приносится в орган, издавший противоречащий закону правовой акт, при наличии данных о реальности серьезного и ответственного подхода к его рассмотрению.
В вышестоящий орган представляется целесообразным приносить протест в тех случаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике иных органов данной системы.
Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании противоречащего закону правового акта недействительным возникает в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.
Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел.
В законе форма протеста не определяется, однако в практике прокурорского надзора, по существу, единственной признается письменная форма. Устные протесты, хотя и могут иметь место, встречаются редко.
Бесспорное значение для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Протест должен демонстрировать высокую юридическую культуру прокурора. Его обязательными реквизитами являются:
– точное название органа, в который приносится протест;
– наличие акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону;
– конкретное название закона и его положений, в противоречие с которым вступил опротестованный акт;
– обстоятельства, дающие основание для вывода о его незаконности;
– четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста;
– подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.
Законом установлен предельный десятидневный с момента поступления срок рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.
По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинение материального ущерба в значительных размерах, нанесение вреда здоровью населения, дезорганизация производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.
О результатах рассмотрения протеста прокурору в этот же день должно быть направлено письменное сообщение.
Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Принятие решения по протесту коллегиальным органом имеет свои особенности. Обсуждение протеста происходит в публичной форме и нередко приобретает характер дискуссий. В ходе обсуждения, как правило, возникает необходимость получения квалифицированного заключения по правовым вопросам, о которых коллегиальный орган не всегда может иметь необходимую ясность без профессиональной юридической помощи.
Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту.
По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.
Прокурор жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, – прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.
2) представление об устранении допущенных нарушений закона – акт реагирования прокурора на выявленные правонарушения, в котором содержится обоснованное требование об устранении данных правонарушений. В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ».
Представление прокурора – акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующим им условий. Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.
Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона. Обычно представление вносится на систематическое нарушение закона, однако возможно использовать данную форму реагирования и в отношении единичного грубого нарушения закона.
Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечивать принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Такими органами и должностными лицами могут быть как те, в деятельности которых обнаружены нарушения, так и вышестоящие по отношению к ним органы и должностные лица.
В соответствии с выработанными практикой требованиями в содержании представлений отражаются:
– орган, должностное лицо, которому оно вносится;
– источники информации об имевших место нарушениях закона;
– характеристика нарушений закона;
– анализ их причин и способствовавших им условий;
– требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств;
– указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления;
– подпись лица, внесшего представление с указанием должности и классного чина.
Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий.
В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям, если в их действиях отсутствуют признаки состава преступления или административного правонарушения.
Каждое представление должно быть индивидуально по своему содержанию. Процесс его подготовки подчиняется общим требованиям, которым должны отвечать акты прокурорского реагирования. Представлениям надлежит быть безупречными в правовом отношении, обоснованными, логичными, доходчивыми и стилистически грамотно оформленными.
Необходимо иметь в виду, что представление рассматривается безотлагательно. В месячный срок с момента внесения по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению в нем названных нарушений закона, их причин и способствовавших им условий.
Закон возлагает на органы и должностных лиц, которым вносится представление, обязанность сообщить прокурору о принятых мерах в письменной форме. Каждое поступившее прокурору письменное сообщение необходимо оценивать с точки зрения достаточности и реальности принятых мер. Чтобы исключить или хотя бы свести к минимуму формализм в реагировании на представления прокурора, целесообразно проводить скрупулезный анализ поступивших сообщений, в том числе с привлечением специалистов, осуществлять контрольные проверки. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований, прокурор обязан возбудить производство об административном правонарушении.
3) постановление прокурора о возбуждении уголовного дела либо производства об административном правонарушении – акт реагирования прокурора на общественно опасное деяние или административный проступок, в котором содержится юридически обоснованное мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме».
Право вынесения постановления о возбуждении уголовного дела и производства об административном правонарушении предоставлено только прокурору и его заместителю. В практике встречаются случаи, когда постановления выносятся помощниками прокурора, а прокурором только утверждаются. Подобные ситуации, как представляется, не соответствуют требованиям закона. Смысл закона состоит в обеспечении высокой требовательности и ответственного отношения к принятию решения о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении со стороны органа, правомочного его принимать. Именно прокурор и его заместитель, а не помощник прокурора, являются таким органом. Помощник прокурора в данном случае фактически подменяет прокурора. В свою очередь прокурор как бы перелагает часть своей ответственности на помощника. Из этого может быть сделан вывод, что сформулированное в законе положение о праве возбуждения прокурором и его заместителем уголовного дела или производства об административном правонарушении в интересах обеспечения законности не может подвергаться расширительному толкованию.
Постановление должно быть мотивированным. В постановлении о возбуждении уголовного дела должны быть указаны:
– время, место вынесения постановления, кем оно вынесено, повод и основания к возбуждению уголовного дела;
– источники информации, послужившие поводом к возбуждению уголовного дела;
– материалы, свидетельствующие о признаках состава преступления;
– статья уголовного закона, по признакам которой оно возбуждено;
– дальнейшее направление уголовного дела.
В содержании постановления о возбуждении производства об административном правонарушении приводятся:
– время, место вынесения постановления, кем оно вынесено, повод и основания к возбуждению производства об административном правонарушении;
– данные, подтверждающие факт административного правонарушения;
– виновность конкретного лица в его совершении;
– смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства;
– размер имущественного ущерба (если таковой имеется);
– иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрение дела;
– статья административного закона, устанавливающая ответственность за данное деяние.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется соответствующему органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях. Система органов, осуществляющих рассмотрение административных правонарушений, устанавливается административным законодательством.
Постановление прокурора должно быть рассмотрено в сроки, установленные законом для дел об административных правонарушениях. Законом определен пятнадцатидневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение. Применительно к отдельным правонарушениям предусмотрен сокращенный, семидневный, срок рассмотрения дел. Административным законодательством могут устанавливаться и иные сроки.
О решении, принятом по постановлению прокурора, ему направляется письменное сообщение. В случае, когда решение принято с нарушением закона, прокурором на него приносится протест.
4) предостережение о недопустимости нарушений закона – акт реагирования прокурора, выносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Объявляется в письменной форме должностным лицам, в отношении которых оно вынесено. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.
Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами должны использоваться иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.
Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.
Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования. В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.
Предостережение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.
В случае, если оно не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном законом порядке соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация подлежат ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.
Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.
Установлено, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.
Предостережение объявляется на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, и оформляется в виде специального прокурорского акта в письменной форме.
Предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.
Предостережение может быть сделано правонарушителю наряду с постановкой вопроса о его материальной, дисциплинарной или административной ответственности. Может быть обжаловано лицом, которому объявлено предостережение, вышестоящему прокурору. О вынесении предостережения прокурор вправе сообщить администрации по месту работы, учебы, по месту жительства лица, которому оно объявлено.
Заключение
В ходе проведённого исследования мною были получены следующие результаты:
1. Средства прокурорского надзора по целевому назначению можно классифицировать на средства выявления нарушений законности и средства реагирования на нарушения законности.
2. Средства выявления правонарушений. В соответствии с законодательством о прокурорском надзоре прокуроры принимают меры к выявлению нарушений законности. Для этого они наделены правовыми средствами, которые закреплены в законе. К числу важнейших средств выявления правонарушений относятся истребование актов управления для проверки их соответствия законодательству, требование от органов управления проведения проверок и ревизий, проведение прокурорских проверок, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан и должностных лиц. Кроме того, выявление нарушений закона зачастую производится прокурором при его участии в производстве дознания и предварительного следствия, а также участии в рассмотрении дел судами.
3. Средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения.
Выявив нарушения закона и обстоятельства, способствовавшие им, прокурор с помощью правовых средств принимает меры к устранению правонарушений и их предупреждению. Правовые средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения определяются законодательством для каждой отрасли прокурорского надзора. К данной группе правовых средств прокурорского надзора относятся:
– протест прокурора на противоречащий закону правовой акт;
– представление об устранении допущенных нарушений закона;
– постановление прокурора о возбуждении уголовного дела либо производства об административном правонарушении;
– предостережение о недопустимости нарушений закона.
Список литературы:
правонарушение прокурор суд противоречащий
1. Конституция Российской Федерации (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.): от 25 декабря 1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // «Российская газета», №7, 21.01.2009
2. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 №174-ФЗ (ред. от 21.07.2011) // Справочно-правовая электронная система «Консультант +».
3. Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации // Справочно-правовая электронная система «Консультант +».
4. Басков В.И. Прокурорский надзор. – М.: Феникс, 2007. – 312 с.
5. Боброва А.Р. Прокурорский надзор. М.: Экзамен, 2006. – 365 с.
6. Вееров Л.А. Прокурорский надзор. – СПб.: Юрайт, 2009. – 247 с.
7. Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. – М., Изд-во НОРМА, 2005. – 273 с.
8. Кондратенко Ф.Н. Организация прокурорского надзора // Закон. – 2007. – №3. – С. 69.
9. Солин В.Л. Процессуальные полномочия прокурора // Российская юстиция. – 2007. – №6. – С. 13-15.
