1. Организационно-правовые формы государственного управления образованием в РФ
Образование в Российской Федерации является приоритетной сферой забот федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» (в ред. от 29 декабря 2006 г.) устанавливает ответственность органов местного самоуправления за: реализацию права граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.
Министерство образования и науки РФ (положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 280 РГ. 22.06.2004. является основной организационно-правовой формой государственного управления дошкольным, начальным общим, основным общим и средним (полным) общим образованием, начальным профессиональным, средним профессиональным, высшим профессиональным и послевузовским профессиональным образованием. Минобразование России является также органом отраслевого управления педагогическим средним, высшим и послевузовским образованием.
В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 в области образования функционируют два федеральных органа исполнительной власти, подведомственных Министерству образования и науки РФ:
* Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
* Федеральное агентство по образованию.
В ведении Минобразования России находятся Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам и Федеральное агентство по науке и инновациям.
Связь науки и образования всегда являлась важнейшей гарантией повышения качества нашего образования; и если в последние 15 лет мы снижаем уровень качества образования, то одна из основных причин этого — увеличение разрыва между образованием и наукой. Поэтому считаю, что учебные пособия и учебники кро ме усвоения основных терминов, понятий и институтов должны работать на достижение проблемных целей, рассматриваемых в монографиях и научных статьях, так же как и подзаконные акты управления должны работать на цель, заложенную в конкретном законе. Именно обеспечение целостного единства науки и образования обеспечит надлежащее качество образования в России.
Существуют иные федеральные (ведомственные) органы управления образованием (Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, иных ФОИВ), а также государственные органы управления образованием субъектов РФ. Местные органы управления образования также могут создаваться по решению органов МСУ.
Государственное управление образованием осуществляется соответствующими ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от формы получения образования. Они включают федеральный (обязательный) и национально-региональный компоненты. Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов утверждается Правительством РФ.
Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности. Они подразделяются на общеобразовательные и профессиональные, которые в свою очередь делятся на основные и дополнительные.
Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. К этим программам относятся: программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования. Обязательный минимум знаний каждой из этих программ устанавливается государственным образовательным стандартом. Лицензирование на ведение образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основе заключения экспертной комиссии.
Аккредитация — это юридическое признание уполномоченным органом управления образованием прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне, не ниже официально признанной нормы (стандарта), что позволяет ему выдавать своим выпускникам документ об образовании государственного образца Муниципальное право / Под ред. С.Е.Чаннова.- М.: Омега, 2011.- с. 208..
Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последних лет. По общему правилу, аттестация проводится один раз в пять лет. По результатам аттестации образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.
Новым явлением в сфере образования является получение образования в форме экстерната. Однако существует перечень специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в форме экстерната не допускается. Эти ограничения установлены постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. Функции учредителя высшего учебного заведения выполняет орган исполнительной власти, государственного управления, в ведении которого оно находится.
Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом. При ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию своих обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом образовательного учреждения.
Образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Сдача в аренду муниципальным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета образовательного учреждения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. Средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении.
Муниципальные образовательные учреждения, закрепленные за ними на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения и в сельской местности, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся и оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат. Финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения.
2. Компетенция органов управления образованием
К компетенции государственных органов управления образованием:
* проведение государственной политики и осуществление управления в сфере образования;
* разработка и реализация федеральных и международных программ образования;
* формирование и реализация концепции среднего (полного) образования как базового для получения профессионального образования;
* организация профессионального образования работников квалифицированного труда в учреждениях начального профессионального образования, подготовка специалистов педагогического среднего, высшего и послевузовского образования;
* разработка и контроль исполнения федеральных компонентов государственных образовательных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
* разработка совместно с Минтруда России перечня профессий, направлений и специальностей, по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка;
* государственная оценка качества учебно-воспитательного процесса в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях;
* государственная аккредитация образовательных учреждений;
* финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений; государственный управление образование аттестация
* реализация кадровой политики в сфере образования, совершенствование подготовки и использования научно-педагогических кадров и иные полномочия.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (ФС), положение о ней утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. № 300.
ФС осуществляет следующие полномочия:
* осуществляет контроль и надзор:
1) за исполнением законодательства России в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно- педагогических кадров;
2) качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования;
3) деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений, научных учреждений и иных организаций;
* на основании и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);
* осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии (ВАК);
* рассматривает в установленном порядке вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней;
* выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций, и осуществляет иные функции Бахрах Д.Н. Административное право.- М.: Норма, 2009.- с. 518..
Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из которых является частью территории другого, регулируется в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установлен ном уставом (положением) органов местного самоуправления.
Местные (муниципальные) органы управления образованием и в вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управлении образованием.
Орган местного самоуправления как учредитель образовательного учреждения в целях обеспечения образовательной деятельности и соответствии с его уставом закрепляет объекты права собственности (землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника).
Земельные участки закрепляются за муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование,
Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения.
Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственности. Контроль деятельности образовательного учреждения в этой части осуществляется учредителем или иным юридическим лицом, уполномоченным собственником. Муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.
3. Учреждения образования и управление ими
Учреждения образования могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественных и религиозных организаций).
Существуют несколько типов учреждений образования:
* дошкольные;
* общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);
* начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;
* специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;
* учреждения дополнительного образования;
* учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
* другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
Правовой статус образовательных учреждений регламентируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами. Устав утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотрудников и представителей других категорий работников и обучающихся.
Общее руководство государственным или муниципальным учреждением высшего профессионального образования осуществляет ученый совет, который принимает участие в комплектовании обучающимися и инженерно-педагогическими кадрами, в работе аттестационных и ревизионных комиссий, в рассмотрении расходования средств на содержание образовательного учреждения, рассматривает все случаи отчисления или перевода обучающихся в другие образовательные учреждения, осуществляет другие полномочия, предусмотренные уставом учреждения.
Оперативное управление деятельностью образовательные учреждения осуществляет ректор или директор, прошедший соответствующую аттестацию. Разграничение полномочий между ученым советом и ректором определяется уставом вуза. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обязательные для всех работников и обучающихся. Ученым советом из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля избирается декан факультета Четвериков В.С. Административное право.- М.: ИНФРА — М, 2009.- с. 186..
Основным рабочим звеном образовательного учреждения является кафедра во главе с заведующим. Кафедра ведет учебную, методическую и научную работу, проводит воспитательную работу среди обучающихся, осуществляет подготовку научно-педагогических кадров.
Правовой статус муниципальных образовательных учреждений регламентируется типовыми положениями с элементами национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов и разработанными на их основе уставами учреждений.
Общее руководство муниципальным учреждением начального профессионального образования осуществляет совет, утверждаемый органом образования МСУ, который принимает участие в комплектовании обучающимися и педагогическими кадрами, в работе аттестационных и ревизионных комиссий, в рассмотрении расходования средств на содержание образовательного учреждения, рассматривает все случаи отчисления или перевода обучающихся в другие образовательные учреждения и иные.
Непосредственное управление деятельностью муниципального образовательного учреждения осуществляет директор, прошедший, аттестацию, назначаемый органами МСУ.
Муниципальный орган управления образованием проводит единую государственную образовательную политику с учетом национально-территориального компонента, осуществляет контроль образовательного процесса и воспитания обучающихся, организует работу по финансированию образовательных учреждений и материально-техническому обеспечению. Муниципальный орган управления образованием лицензирует образовательную деятельность и осуществляет контроль за исполнением этих правил. В случае их невыполнения приостанавливает действие лицензии, до устранения выявленных нарушений.
Муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами.
Доход от указанной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения за вычетом доли учредителя (собственника) реинвестируется в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату, по его усмотрению. Данная деятельность не относится к предпринимательской.
Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет. Образовательное учреждение вправе обжаловать указанное действие учредителя в суд.
Образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников.
Учебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определяются уставом образовательного учреждения на основе рекомендаций, согласованных с органами здравоохранения.
Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся, воспитанников.
Организация питания в образовательном учреждении возлагается органами местного самоуправления на образовательные учреждения и организации общественного питания. В образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников.
Инфляционный рост расходов на питание и охрану здоровья обучающихся, воспитанников полностью компенсируется государством.
Ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений несут должностные лица образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом данного образовательного учреждения.
В отличие от муниципальных образований, поселений и муниципальных районов городским округам предоставлена возможность иметь учебные заведения высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (вред, от 18 июля 2006 г.) эту возможность предусматривает, закрепляя при этом обязательность муниципальных вузов следовать государственным образовательным стандартам высшего и послевузовского образования, которые предназначены для обеспечения:
· качества высшего и послевузовского профессионального образования;
· единства образовательного пространства Российской Федерации;
· основы для объективной оценки деятельности образовательных учреждений, реализующих образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования;
· признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании.
Государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования состоят из федеральных и национально-региональных компонентов.
Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования включают в себя: общие требования к основным образовательным программам высшего и послевузовского профессиональною образования; требования к обязательному минимуму содержании основных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования, к условиям их реализации, в том числе к учебной и производственной практике и итоговой аттестации выпускников, уровню подготовки выпускников по каждому направлению подготовки (специальности); сроки освоения основных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, не противоречащие срокам, установленным законодательством Российской Федерации и (или) положениями о высших учебных заведениях соответствующих видов; максимальный объем учебной нагрузки обучающихся.
Основные образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования разрабатываются федеральным государственным органом управления образованием и ведомственными государственными органами управления образованием и я части, выходящей за пределы соответствующих государственных образовательных стандартов, выполняют функции примерных образовательных программ высшего и послевузовского профессиональною образования. Перечень направлений подготовки (специальностей) высшего и послевузовского профессионального образования устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ Габричидзе Б.Н. Административное право.- М.: ООО «ТК Велби», 2012.- с. 233..
Высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательств Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования.
Муниципальные высшие учебные заведения создаются, реорганизуются и ликвидируются органами местного самоуправления городских округов в соответствии с законодательством в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.
Управление высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) и уставом высшего учебного заведения на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности.
Устав высшего учебного заведения (изменения устава и дополнения к нему) принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения (конференция).
Общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган — ученый совет.
В состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры, а также президент, если такая должность предусмотрена уставом. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием.
Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом высшего учебного заведения на основании типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении).
Уставами высших учебных заведений может быть предусмотрено создание попечительских советов.
Непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляется ректором.
Кандидатуры на должности ректоров муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий соответствующих уполномоченных исполнительно-распорядительных органов городских округов. Порядок выдвижения кандидатур на должность ректора должен предусматривать возможность их самовыдвижения.
Положения об аттестационных комиссиях и их состав утверждаются исполнительно-распорядительными органами городских округов. В состав такой аттестационной комиссии включаются при выборах ректоров муниципальных высших учебных заведений представители органов местного самоуправления городских округов (50%), представители общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (50%).
Ректор муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом такого высшего учебного заведения, избирается из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией исполнительно-распорядительного органа городского округа, тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до 5 лет. После избрания ректора между ним и исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до 5 лет.
Повторные выборы ректора проводятся в случае нарушения установленной настоящим Федеральным законом и (или) уставом высшего учебного заведения процедуры выборов ректора либо в случае признания выборов ректора несостоявшимися или недействительными.
В случае, если муниципальное высшее учебное заведение в целом лишается государственной аккредитации, ректор высшего учебного заведения и отвечающие в пределах своей компетенции за качество подготовки выпускников проректоры освобождаются от занимаемых должностей исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которого находится такое высшее учебное заведение. Выборы ректора высшего учебного заведения в этом случае не допускаются, и он принимается соответствующим органом управления образованием на работу по трудовому договору на срок не более чем 5 лет. Учредителем высшего учебного заведения или уполномоченным этим учредителем органом управления образованием по представлению ректора высшего учебного заведения утверждается новый состав ученого совета.
Литература
1. Закон об образовании //(в ред. Федеральных законов от 13.01.1996 N 12-ФЗ, от 16.11.1997 N 144-ФЗ, от 20.07.2000 N 102-ФЗ, от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, от 24.12.2002 N 176-ФЗ)
2. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 280 «Положение о Министерство образования и науки РФ» // РГ. 22.06.2004.
3. Бахрах Д.Н. Административное право.- М.: Норма, 2009.- 768 с.
4. Габричидзе Б.Н. Административное право.- М.: ООО «ТК Велби», 2012.- 480с.
5. Кокотов А.Н. Муниципальное право.- М.: Юристъ, 2009.- 384 с.
6. Кутафин О.Е. Муниципальное право.- М.: ТК Велби, 2007.- 672 с.
7. Муниципальное право / Под ред. С.Е.Чаннова.- М.: Омега, 2011.- 288 с.
8. Постовой Н.В. Муниципальное право.- М.: Юриспруденция, 2010.- 352 с.
9. Четвериков В.С. Административное право.- М.: ИНФРА — М, 2009.- 285 с
